As emendas parlamentares individuais deixaram de ser uma prática concentrada no Congresso Nacional e passaram a integrar o orçamento de municípios de diferentes portes. Atualmente, o mecanismo está presente nas Câmaras Municipais da maioria das capitais brasileiras e também em cidades com menos de 2 mil habitantes.

Por serem impositivas, essas indicações obrigam as prefeituras a executar os recursos definidos pelos vereadores. O impacto sobre as contas públicas, porém, depende do percentual estabelecido na legislação de cada município.

As emendas são apresentadas durante a elaboração do orçamento anual e devem conter uma justificativa. Pela regra adotada, metade dos valores precisa ser destinada à área da saúde, enquanto o restante pode ser direcionado a outras finalidades escolhidas pelos parlamentares.

Entre as 27 capitais, apenas São Paulo, Fortaleza, Vitória, Curitiba, Rio de Janeiro e Recife ainda não obrigam o Executivo municipal a cumprir as indicações. Algumas cidades, como Palmas, Boa Vista e Belém, também adotam emendas de bancada, embora esse modelo não seja uma regra nacional.

Boa Vista foi a capital mais recente a criar as emendas individuais, com a implantação do instrumento no ano passado. Fora das capitais, o mecanismo também registra forte expansão.

Levantamento divulgado em junho pela Confederação Nacional dos Municípios aponta que o orçamento impositivo já está em vigor em 47% dos 5.569 municípios brasileiros.

A prática chegou, inclusive, a algumas das menores cidades do país. Em Fernão, no interior de São Paulo, com 1.656 moradores, e Consolação, em Minas Gerais, com população de 1.563 habitantes, cada um dos nove vereadores pôde indicar pouco mais de R$ 65 mil no orçamento analisado.

Os recursos foram direcionados à compra de aparelhos de ar-condicionado, bebedouros e veículos para o transporte de pacientes, além da realização de obras e da aquisição de produtos para unidades de saúde.

A CNM não disponibiliza uma lista completa das cidades que adotaram as emendas, mas informa que 24% das Câmaras que ainda não regulamentaram o instrumento já discutem sua implementação. A estimativa da entidade é que, em breve, pelo menos 60% dos municípios brasileiros tenham o mecanismo previsto em lei.

A expansão preocupa especialistas, principalmente por causa das limitações financeiras e administrativas das prefeituras menores.

O advogado José Jerônimo Nogueira, professor de direito administrativo da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, avalia que grande parte dos municípios já possui um orçamento comprometido e estruturas reduzidas de controle interno, o que dificulta a análise da eficiência das políticas públicas financiadas pelas emendas.

Segundo ele, o modelo também altera a lógica de planejamento do orçamento, pois coloca vereadores e prefeitos em uma espécie de disputa pela definição dos gastos. Em determinadas situações, uma cidade pode enfrentar problemas urgentes na saúde, mas ser obrigada a executar uma obra de pavimentação porque essa foi a finalidade indicada pelo parlamentar.

Para o cientista político Carlos Pereira, professor da Fundação Getulio Vargas, as emendas não são necessariamente prejudiciais. Ele considera que a distribuição de recursos faz parte da relação política necessária para garantir governabilidade.

O problema, segundo o especialista, surge quando as indicações deixam de atender às principais necessidades da população e passam a ser usadas como estratégia para fortalecer eleitoralmente os vereadores. Na avaliação dele, esse modelo tem elevado o custo da atividade política.

Percentuais acima do limite provocam disputas judiciais

As emendas impositivas foram instituídas no Congresso Nacional em 2015. Atualmente, podem consumir até 2% da receita corrente líquida da União. Desse total, 1,55% corresponde às indicações da Câmara dos Deputados e 0,45% às do Senado.

Como estados e municípios possuem apenas uma Casa Legislativa, o entendimento adotado até agora é que o limite deveria seguir o percentual reservado à Câmara dos Deputados, de 1,55%. Apesar disso, diversas legislações locais estabeleceram índices superiores.

Em setembro do ano passado, o ministro Alexandre de Moraes, do Supremo Tribunal Federal, suspendeu o percentual de 2% do orçamento que havia sido reservado às emendas impositivas da Assembleia Legislativa da Paraíba.

Na decisão, o ministro considerou que a manutenção do índice permitiria aos deputados estaduais controlar valores proporcionalmente superiores aos destinados aos parlamentares federais. A Assembleia Legislativa paraibana apresentou recurso contra a medida.

Uma situação semelhante ocorreu em Teresina. Em maio, o Tribunal de Justiça do Piauí concedeu uma liminar para reduzir o percentual de 2% destinado às emendas dos vereadores da capital.

O entendimento foi de que a regra concedia aos parlamentares municipais um poder sobre o orçamento maior do que aquele exercido pelos deputados federais.

A Câmara de Teresina informou que questiona a competência do Tribunal de Justiça para analisar o caso e defendeu que a controvérsia seja debatida pelo Supremo Tribunal Federal.

Dados da CNM apontam que pelo menos 813 municípios estabeleceram percentuais superiores a 1,55% em suas legislações. A reportagem também identificou índices acima desse patamar nas Câmaras de Boa Vista, Cuiabá, São Luís, Belém, Palmas e Goiânia, além de Fernão, Consolação e da Câmara Legislativa do Distrito Federal.

As Câmaras de Fernão e Consolação afirmaram que preparam alterações em suas leis orgânicas para reduzir o percentual ao limite de 1,55%.

A Câmara Legislativa do Distrito Federal declarou que acompanha o debate no STF e defendeu as emendas como uma forma de aproximar o orçamento público das necessidades apresentadas pela população.

O Legislativo de Boa Vista informou apenas que os dados relacionados às emendas estão disponíveis na Lei Orgânica do município. As demais Câmaras citadas foram procuradas por telefone e e-mail entre os dias 9 e 16 de julho, mas não apresentaram resposta até a publicação da reportagem.

Falta de fiscalização amplia riscos de irregularidades

O advogado Tony Chalita, mestre em direito do Estado pela PUC-SP, avalia que as justificativas usadas para defender a criação das emendas perderam força diante dos casos de irregularidades registrados nos últimos anos.

Uma das principais alegações favoráveis ao instrumento é a de que os parlamentares conhecem de perto as necessidades das regiões que representam e, por isso, poderiam direcionar os recursos com maior eficiência. Para Chalita, entretanto, a prática tem sido acompanhada por sucessivos escândalos.

O especialista também considera inviável que os tribunais de Contas consigam fiscalizar detalhadamente a aplicação das emendas em todos os municípios que regulamentaram o mecanismo.

Casos investigados em Minas Gerais e Mato Grosso reforçam as preocupações sobre a destinação dos recursos.

Em Uberlândia, o Ministério Público acusa o vereador Edson Carvalho Ferreira, conhecido como Edinho do Combate ao Câncer, de desviar R$ 78 mil em emendas destinadas a uma associação de pacientes com câncer da qual ele já foi presidente. O processo tramita sob sigilo.

A defesa do vereador afirma que ele apresentou no processo elementos que comprovariam sua versão dos fatos e sua inocência, além de declarar confiança na decisão da Justiça.

Em Cuiabá, o Ministério Público investiga o vereador Chico 2000 por supostos desvios envolvendo aproximadamente R$ 3 milhões em emendas repassadas ao Instituto Brasil Central, entidade ligada ao setor esportivo.

De acordo com a investigação, parte do dinheiro teria sido utilizada na reforma de um imóvel pertencente ao parlamentar.

A defesa sustenta que as afirmações apresentadas pelo Ministério Público são apenas hipóteses acusatórias e destaca que não existe decisão judicial definitiva que reconheça qualquer responsabilidade criminal do vereador.